Testo della relazione presentata il 26 giugno 2012 dal presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy ed elaborata in collaborazione i presidenti della Commissione, dell’Eurogruppo e della Banca centrale europea
I. CONSOLIDAMENTO DELL’UNIONE ECONOMICA E MONETARIA
L’Unione economica e monetaria (UEM) è stata istituita per portare prosperità e stabilità in tutta Europa. È la pietra angolare dell’Unione europea. Oggi l’UEM si trova di fronte ad una sfida fondamentale: la necessità di essere rafforzata per assicurare il benessere
economico e sociale.
La presente relazione, elaborata dal presidente del Consiglio europeo in collaborazione con il presidente della Commissione, il presidente dell’Eurogruppo e il presidente della Banca centrale europea, mira a definire una prospettiva per l’UEM al fine di assicurare stabilità e
prosperità duratura, proponendo un’architettura forte e stabile nei settori finanziario, di bilancio, economico e politico, a fondamento della strategia per la crescita e l’occupazione.
Sfide
Una prospettiva efficace deve affrontare le sfide a lungo termine poste all’UEM. La zona euro è eterogenea e l’elaborazione di politiche a livello nazionale è il metodo più efficace per molte decisioni economiche. Tuttavia, le politiche nazionali non possono essere decise
isolatamente se i loro effetti si propagano rapidamente alla zona euro nel suo insieme.
Pertanto, tali politiche nazionali devono riflettere appieno le realtà dell’appartenenza ad un’unione monetaria. È essenziale mantenere un adeguato livello di competitività, coordinamento e convergenza per assicurare una crescita sostenibile senza grandi squilibri.
In tale modo vi dovrebbe essere spazio per una combinazione appropriata di politiche con la politica monetaria unica nel perseguimento della stabilità dei prezzi.
Tuttavia, per garantire la stabilità e la crescita della zona euro, gli Stati membri devono agire e coordinarsi in base a norme comuni. Devono esservi modi per assicurarne il rispetto in caso di effetti negativi su altri membri dell’UEM. Questo è necessario per garantire il
livello minimo di convergenza richiesto ai fini dell’efficace funzionamento dell’UEM.
Nel complesso, una più stretta integrazione dell’UEM richiederà una più forte base democratica e l’ampio sostegno dei cittadini. Per questo motivo, è essenziale che già il processo di realizzazione di tale prospettiva sia basato su un’ampia consultazione e partecipazione. Integrazione e legittimità devono andare di pari passo.
La prospettiva per il futuro della governance dell’UEM esposta nella presente relazione è incentrata sugli Stati membri della zona euro in quanto qualitativamente distinti in virtù della condivisione di una valuta. Nondimeno, il processo di approfondimento dell’unione
economica e monetaria dovrebbe essere caratterizzato da apertura e trasparenza ed essere pienamente compatibile con il mercato unico in tutti i suoi aspetti.
Prospettiva
La relazione propone una prospettiva per un’UEM stabile e prospera fondata su quattro elementi costitutivi essenziali:
- Un quadro finanziario integrato per garantire la stabilità finanziaria soprattutto nella zona euro e ridurre al minimo il costo dei fallimenti delle banche per i cittadini europei. Un quadro di questo tipo eleva la responsabilità per la vigilanza a livello europeo ed offre meccanismi comuni per la risoluzione bancaria e la garanzia dei depositi dei clienti.
- Un quadro di bilancio integrato per garantire una politica di bilancio sana a livello nazionale ed europeo, che includa coordinamento, processo decisionale comune, attuazione più incisiva e passi commisurati verso un’emissione comune del debito. Questo quadro potrebbe altresì comprendere varie forme di solidarietà di bilancio.
- Un quadro integrato di politica economica con meccanismi sufficienti a garantire che siano in atto politiche nazionali ed europee volte a promuovere crescita sostenibile, occupazione e competitività, compatibili con il corretto funzionamento dell’UEM.
- Assicurare la necessaria legittimità e responsabilità democratica del processo decisionale nel quadro dell’UEM, in base all’esercizio congiunto di sovranità in ordine alle politiche comuni e alla solidarietà.
Questi quattro elementi costitutivi offrono un’architettura coerente e completa che dovrà essere realizzata nel corso del prossimo decennio. Tutti e quattro gli elementi sono necessari per la stabilità e prosperità a lungo termine nell’UEM e richiederanno molto altro
lavoro, comprese, a un dato momento, eventuali modifiche ai trattati UE.
II. ELEMENTI COSTITUTIVI ESSENZIALI
1. Un quadro finanziario integrato
La crisi finanziaria ha rivelato carenze strutturali nel quadro istituzionale per la stabilità finanziaria. Affrontarle è particolarmente importante per la zona euro in considerazione delle interdipendenze profonde generate dalla valuta unica. Tuttavia, occorre procedervi
preservando nel contempo l’unità e l’integrità del mercato unico nel settore dei servizi finanziari. Pertanto, un quadro finanziario integrato dovrebbe estendersi a tutti gli Stati membri dell’UE pur consentendo specifiche differenziazioni tra gli Stati membri che appartengono alla zona euro e quelli che non vi appartengono con riguardo a talune parti del nuovo quadro prevalentemente collegate al funzionamento dell’unione monetaria e alla stabilità della zona euro anziché al mercato unico.
Muovendo dal corpus unico di norme, un quadro finanziario integrato dovrebbe avere due elementi centrali: un sistema unico europeo di vigilanza bancaria e un quadro comune di garanzia dei depositi e di risoluzione.
Una vigilanza integrata è indispensabile per garantire l’efficace applicazione delle norme prudenziali, del controllo dei rischi e della prevenzione delle crisi in tutta l’UE. Occorre che l’attuale architettura si evolva il prima possibile in direzione di un sistema unico
europeo di vigilanza bancaria, dotato di un livello europeo e di un livello nazionale. La responsabilità finale spetterebbe al livello europeo. Tale sistema garantirebbe l’efficacia della vigilanza bancaria in tutti gli Stati membri dell’UE tanto nel ridurre la probabilità di
fallimenti delle banche quanto nel prevenire la necessità di interventi da parte di garanzie di deposito o fondi di risoluzione congiunti. A tal fine, al livello europeo sarebbero conferiti autorità di vigilanza e poteri di intervento preventivo applicabili a tutte le banche. Il coinvolgimento diretto di tale livello varierebbe a seconda delle dimensioni e della natura delle banche. Sarebbero valutate a fondo le possibilità previste dall’articolo 127, paragrafo 6, del TFUE concernente l’attribuzione alla Banca centrale europea di competenze di vigilanza sulle banche della zona euro.
Sulla scorta delle proposte attuali e future della Commissione occorre portare avanti i lavori sulla garanzia dei depositi e la risoluzione:
Un sistema europeo di garanzia dei depositi potrebbe introdurre una dimensione europea nei sistemi nazionali di garanzia dei depositi per le banche oggetto di vigilanza europea. Ciò rafforzerebbe la credibilità delle disposizioni in vigore e fornirebbe un’importante garanzia che i depositi ammissibili di tutti gli istituti di credito siano sufficientemente assicurati.
Un sistema di risoluzione europeo finanziato principalmente da contributi delle banche potrebbe fornire assistenza nell’applicazione delle misure di risoluzione alle banche oggetto di vigilanza europea, al fine di permettere una liquidazione ordinata degli istituti
irrecuperabili e in tal modo proteggere i fondi dei contribuenti.
Il sistema di garanzia dei depositi e il fondo di risoluzione potrebbero essere posti sotto il controllo di un’autorità comune di risoluzione. Un quadro di questo tipo ridurrebbe notevolmente l’esigenza di ricorrere effettivamente al sistema di garanzia. Nondimeno, perché un sistema di garanzia dei depositi sia credibile, è necessario l’accesso a un sostegno finanziario solido. Pertanto, per quanto riguarda la zona euro, il meccanismo europeo di stabilità potrebbe fungere da sostegno di bilancio per l’autorità preposta alla risoluzione e alla garanzia dei depositi.
2. Verso un quadro di bilancio integrato
La crisi finanziaria e del debito ha evidenziato elevati livelli di interdipendenza in particolare all’interno della zona euro. Il corretto funzionamento dell’UEM richiede non soltanto la rapida e risoluta attuazione delle misure già concordate nell’ambito del quadro
rafforzato di governance economica (segnatamente il Patto di stabilità e crescita e il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance), ma anche un’evoluzione qualitativa verso un’unione di bilancio.
Nel contesto, all’interno della zona euro, di una maggiore condivisione delle decisioni sui bilanci commisurata alla condivisione dei rischi, sono essenziali meccanismi efficaci per prevenire e correggere politiche di bilancio non sostenibili in ciascuno Stato membro. A tal
fine, si potrebbero fissare di comune accordo limiti massimi relativi al saldo di bilancio annuale e ai livelli di debito pubblico dei singoli Stati membri. Su questa base, l’emissione di titoli di debito pubblico oltre il livello convenuto di comune accordo dovrebbe essere motivata e approvata in via preventiva. Il livello della zona euro sarebbe in seguito nella posizione di richiedere modifiche delle dotazioni di bilancio in caso di violazione delle norme di bilancio, tenendo presente la necessità di garantire l’equità sociale.
In una prospettiva di medio termine, si potrebbe valutare l’emissione di debito comune come elemento di tale unione di bilancio subordinato ai progressi nell’integrazione di bilancio. Si potrebbero valutare misure verso l’introduzione di responsabilità sovrane in solido, a condizione che sia definito un quadro solido per la disciplina di bilancio e la competitività, al fine di evitare il rischio morale e promuovere la responsabilità e l’osservanza. Il processo verso l’emissione di debito comune dovrebbe essere graduale e basato su criteri, facendo sì che la condivisione delle decisioni sui bilanci sia accompagnata da passi commisurati verso la condivisione dei rischi. Sono state proposte
diverse opzioni per una parziale emissione di debito comune, quali la condivisione di taluni strumenti di finanziamento a breve termine su base limitata e con riserva, oppure il rinnovo graduale in un fondo di rimborso del debito. Si potrebbero prevedere inoltre varie forme di
solidarietà di bilancio.
Un’unione di bilancio a pieno titolo comporterebbe lo sviluppo di una maggiore capacità a livello europeo in grado di gestire le interdipendenze economiche e, in prospettiva, lo sviluppo di un organismo di bilancio a livello della zona euro, quale un ufficio del tesoro.
Inoltre dovranno essere definiti il ruolo e le funzioni appropriate di un bilancio centrale, comprese le sue articolazioni con i bilanci nazionali.
3. Verso un quadro integrato di politica economica
In un’unione economica le politiche nazionali dovrebbero essere orientate verso la crescita, forte e sostenibile, e l’occupazione, promuovendo nel contempo la coesione sociale. Una maggiore integrazione economica è necessaria anche per favorire il coordinamento e la convergenza nei diversi settori politici tra i paesi della zona euro, per affrontare gli squilibri e garantire la capacità di adattarsi agli shock e di competere in un’economia mondiale globalizzata. Ciò è fondamentale per il buon funzionamento dell’UEM e costituisce un complemento essenziale dei quadri finanziario e di bilancio.
Sulla base dei principi enunciati nel semestre europeo e nel Patto euro plus, è importante agevolare l’attuazione del quadro per il coordinamento delle politiche, onde assicurare che politiche non sostenibili mettano a rischio la stabilità dell’UEM. Un siffatto quadro sarebbe particolarmente importante per orientare le politiche in settori come quello della mobilità dei lavoratori o del coordinamento in campo tributario.
Ove necessario, potrebbero essere adottate misure intese a rafforzare la capacità politica e amministrativa delle istituzioni nazionali e a promuovere la titolarità nazionale delle riforme, una condizione essenziale per l’efficace attuazione di riforme che promuovano la crescita.
4. Rafforzare la legittimità e la responsabilità democratica
Le decisioni sui bilanci nazionali sono al centro delle democrazie parlamentari europee. Orientarsi verso un processo decisionale in campo fiscale ed economico caratterizzato da una maggiore integrazione tra i paesi richiederà pertanto meccanismi forti che garantiscano la legittimità e la responsabilità delle decisioni comuni. È essenziale creare consenso nei confronti delle decisioni adottate a livello europeo aventi un impatto importante sulla vita quotidiana dei cittadini.
Sarà fondamentale lo stretto coinvolgimento del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, nel rispetto del metodo comunitario. Il protocollo n. 1 del TFUE sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea offre un quadro adeguato per la cooperazione
interparlamentare.
III. PROSSIME TAPPE – PROPOSTA DI METODO DI LAVORO
Occorre lavorare ulteriormente all’elaborazione di una tabella di marcia specifica e circoscritta nel tempo finalizzata al conseguimento di un’autentica Unione economica e monetaria.
Il presidente del Consiglio europeo, in stretta collaborazione con il presidente della Commissione, il presidente dell’Eurogruppo e il presidente della Banca centrale europea, potrebbe presentare una relazione al Consiglio europeo di dicembre. Saranno organizzate
regolarmente consultazioni informali con gli Stati membri e le istituzioni dell’UE. Una relazione intermedia potrebbe essere presentata nell’ottobre 2012.
